Mehrebenensystem

Der Begriff des Mehrebenensystems stammt aus der Systemtheorie der 1960er und 1970er Jahre und fand eine frühe Anwendung bei der Analyse technischer Systeme. Inzwischen wird er vorwiegend in sozialwissenschaftlichen Disziplinen, insbesondere in der Politikwissenschaft verwendet. Mehrebenensystem (engl. multi-level governance) bezeichnet dort das komplexe Beziehungsgefüge verschiedener horizontaler sowie vertikaler politischer Entscheidungsstrukturen, wie es in einigen modernen politischen Systemen anzutreffen ist.

Im Gegensatz zu den Formen der klassischen Staatsorganisation wie etwa dem föderalen Bundesstaat oder dem unitarischen Einheitsstaat ist es im Mehrebenensystem nicht mehr möglich, klare Kompetenzabgrenzungen zu treffen und eine hierarchische Strukturierung des Ganzen vorzunehmen. Mehrebenensysteme werden durch eine mehr oder weniger stark ausgeprägte Politikverflechtung gekennzeichnet. Ein Beispiel für ein Mehrebenensystem mit vergleichsweise schwacher Politikverflechtung zwischen den Ebenen ist das politische System der USA; dagegen ist die Politikverflechtung im Mehrebenensystem des Föderalismus in Deutschland sowie in der Europäischen Union stark ausgeprägt. Auch gesellschaftliche Subsysteme, wie beispielsweise das Bildungssystem, werden als „Mehrebenensysteme“ analysiert.

Anwendung des Konzepts[Bearbeiten]

Die Forschung der Europäischen Union charakterisiert sich in zwei theoretische Phasen. Die erste Phase wurde durch Studien aus den Internationalen Beziehungen geprägt; in der zweiten Phase wurden diese Studien wiederholt und Eindrücke von unter anderem der Public Policy wurden hinzugefügt. Der direkteste Weg diese Verschiebung zu verstehen, ist sie nicht weiter als internationale Organisation zu verstehen, sondern stattdessen als ein einzigartiges Gebilde unter den internationalen Organisationen.

Die Theorie der Multi-Level-Governance oder auch des Mehrebenensystems gehört zur zweiten Phase. Multi-Level Governance charakterisiert die sich verändernden Beziehungen zwischen Akteuren – aus dem privaten und dem öffentlichen Sektor – die sich auf unterschiedlichen territorialen Ebenen befinden. Die Multi-Level-Governance-Theorie befasst sich mit den traditionell getrennten Bereichen, der nationalen und internationalen Politik und beleuchtet die immer schwächer werdenden Grenzen zwischen den Bereichen im Kontext der europäischen Integration. Die Multi-Level-Governance-Theorie wurde zunächst als Ansatz der Untersuchung der europäischen politischen Inhalte entwickelt und wurde später als Ansatz zur Untersuchung allgemeiner Entscheidungsprozesse angewandt.

Am deutlichsten lässt sich der Begriff des Mehrebenensystems wohl am politischen Gebilde der Europäischen Union darstellen. Denn in der komplizierten, historisch gewachsenen und auf zahlreichen Vertragswerken aufbauenden Organisationsstruktur spiegelt sich neben der dynamischen Entwicklung der europäischen Integration vor allem ein vielschichtiges Beziehungsgeflecht unterschiedlicher politischer Ebenen wieder.

Europäische Entscheidungen werden entweder im supranationalen Institutionengefüge der EU, auf nationaler Ebene oder aber subnational (regional und kommunal) getroffen und administrativ umgesetzt. Da sich die EU weder als ein klassischer Bundesstaat charakterisieren noch in den Typus des Staatenbundes einordnen lässt, hat sich in der deutschsprachigen Rechtswissenschaft der Begriff des Staatenverbunds etabliert. Das europäische System ist bisher mit keinem anderen vergleichbar, daher spricht man von seinem sui generis Charakter. Abzugrenzen ist der Begriff des Mehrebenensystems vom Begriff des Föderalismus. Denn beim Mehrebenensystem wird die Staatsqualität der Jurisdiktionen (rechtsprechende Gewalt) nicht notwendigerweise verlangt. Laut Georg Jellinek lässt sich der Begriff Staat durch die drei Elemente Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt definieren (Drei-Elemente-Lehre). Die EU entspricht jedoch keinem souveränen Staat, da sie nicht die alleinige, umfassende und prinzipiell unbegrenzte Herrschaftsmacht ausübt.

Wie oben bereits erwähnt, handelt es sich bei einem Mehrebenensystem um das Beziehungsgeflecht mindestens zweier hierarchisch angeordneter Ebenen in einem politischen System. Bei der Europäischen Union gibt es neben der europäischen Ebene als supranationales Organ noch die nationale Ebene, die regionale Ebene und transnationale Akteure. Anhand der nachfolgenden Tabelle soll aufgezeigt werden, dass eine wechselseitige Einflussnahme der verschiedenen Ebenen vorherrscht. Es findet sowohl eine top-down- als auch eine bottom-up-Einflussnahme statt. Einerseits haben sowohl regionale als auch nationale Ebenen die Möglichkeit bei europäischen Entscheidungen mitzuwirken, andererseits gibt es auch die Rückwirkung der europäischen Entscheidungen auf nationale und regionale Ebene.

Ebene	Organe / Akteure	Erklärung
Supranationale Ebene	Europäische Kommission, Europäisches Parlament, Europäischer Gerichtshof Europäischer Rat Rat der Europäischen Union Ausschuss der Regionen, Wirtschafts- und Sozialausschuss usw.	Auf dieser Ebene steht der „europäische Gedanke“ im Vordergrund. Die Mitgliedsstaaten haben ihre Souveränität in bestimmten nach den Verträgen vereinbarten Bereiche von der nationalen auf eine höher stehende Ebene übertragen, d. h. die aufgezählten Organe können Beschlüsse fassen, welche für alle Mitgliedsstaaten bindend sind und in nationales Recht umgesetzt werden muss. Die EU Minister der einzelnen Ressorts im Rat der Europäischen Union sind an die Weisungen der nationalen Regierungen gebunden. Sowohl der Rat der Europäischen Union (auch Ministerrat genannt) als auch der Europäische Rat spiegeln die nationalen Interessen wider.
Nationale Ebene	Nationalstaaten	Die Nationalstaaten vertreten ihre Interessen auf europäischer Ebene u. a. im Europäischen Rat und Rat der Europäischen Union.
Regionale Ebene	Regionen, Landkreise usw. innerhalb der Nationalstaaten	Die regionale Ebene wird auf supranationaler Ebene durch den Ausschuss der Regionen und den Wirtschafts- und Sozialausschuss vertreten.
Transnationale Akteure	NGOs, Institute, Verbände	Auch transnationale Akteure spielen innerhalb der EU eine wesentliche Rolle. Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) legt fest, dass repräsentative Verbände und die Zivilgesellschaft in den Rechtssetzungsprozess einzubinden sind. Damit soll die Qualität der europäischen Regulierung verbessert werden und die Legitimität der EU durch mehr Transparenz und einem offenen Dialog gestärkt werden.

Literatur[Bearbeiten]

Achim Brunnengräber, Heike Walk (Hrsg.): Multi-Level-Governance. Klima-, Umwelt- und Sozialpolitik in einer interdependenten Welt. Schriften zur Governance-Forschung, Nomos, Baden-Baden 2007; ISBN 978-3-8329-2706-6
Jürgen Kussau, Thomas Brüsemeister: Educational Governance: Zur Handlungskoordination im Mehrebenensystem Schule. In: Herbert Altrichter, Thomas Brüsemeister und Jochen Wissinger (Hrsg.): Educational Governance – Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem; Verlag für Sozialwissenschaften: Wiesbaden 2007; ISBN 978-3-531-15279-0; S. 15–54.
Kai Wegrich: Steuerung im Mehrebenensystem der Länder. Governance-Formen zwischen Hierarchie, Kooperation und Management. VS Verlag für Sozialwissenschaft, Wiesbaden 2006; ISBN 3-531-14610-6
Thomas König (Hrsg.): Das europäische Mehrebenensystem. Campus-Verlag, Frankfurt/Main 1996; ISBN 3-593-35526-4
Johannes Huinink: Mehrebenensystem-Modelle in den Sozialwissenschaften. Dt. Univ.-Verl., Wiesbaden 1989; ISBN 3-8244-4017-2
Quirin Weber: Parlament – Ort der politischen Entscheidung? Legitimationsprobleme des modernen Parlamentarismus – dargestellt am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basel 2011, ISBN 978-3-7190-3123-7, S. 191 ff., 260 ff., 319 f., 408 ff.
Dieter Nohlen, Florian Grotz (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, München, 2011⁵.
Ingeborg Tömmel: Das politische System der EU, München, 2008³.
Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Baden-Baden, 2004.