Prinzip der zivilen Kontrolle über militärische Streitkräfte

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Die demokratische Kontrolle über Streitkräfte (auch: zivile Kontrolle über das Militär) ist ein Grundsatz der Militär- und Politikwissenschaft, der die Notwendigkeit einer Subordination des Militärs unter die demokratisch legitimierte Institutionen eines Staates und die Zuständigkeit der politischen Führung eines Landes für die strategischen Entscheidungen eines Landes, insbesondere über Krieg und Frieden beschreibt. Es handelt sich dabei um eine spezielle Ausprägung des Primats der Politik.

Das Bestreben einer politischen Kontrolle über militärische Streitkräften ist historisch in allen Gesellschaftsformen, soweit diese nicht als Militärdiktatur ausgestaltet sind, zu beobachten. Dem zu Grunde liegt die Notwendigkeit die durch die Aufstellung von Streitkräften bezweckte Sicherheit mit der Sicherung von demokratischen Werten sowie Menschen- und Freiheitsrechten in Einklang zu bringen. Da eine zivile Regierung im Rahmen ihres Gewaltmonopols nicht über physische Mittel verfügt, mit denen sie ihre Streitkräfte kontrollieren könnte, kann eine Kontrolle über das Militär nur über eine Mischung von politischen Strukturen und Prozessen, Gesetzgebung und eine konsequente Vermittlung der Bedeutung ziviler Kontrolle gegenüber den Soldaten erfolgen.

Die Ausgestaltung der zivilen Kontrolle im Einzelnen kann sich länderspezifisch stark unterscheiden und hängt von der jeweiligen Regierungsform, der historischen Entwicklung und der militärischen Tradition der jeweiligen Gesellschaften ab. Ihre Umsetzung soll dabei Einsatzbereitschaft und Verteidigungsbereitschaft nicht beeinträchtigen. In Deutschland spielen die geschichtlichen Erfahrungen im 20. Jahrhundert, insbesondere des ersten und Zweiten Weltkrieges sowie der nationalsozialistischen Diktatur eine bestimmende Rolle, die sich auf die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Rolle der Streitkräfte ("Wehrverfassung") im Grundgesetz und die Instrumente zur Sicherung einer zivilen und demokratischen Kontrolle ausgewirkt haben.

Die Sicherstellung einer hinreichenden zivilen Kontrolle der Streitkräfte ist Voraussetzung für eine Mitgliedschaft in der NATO und OSZE.

Eine unzureichende zivile Kontrolle über die Streitkräfte eines Landes kann zu einem "Staat im Staate" führen. In einer dem Grundsatz der zivilen Kontrolle entgegengesetzten Situation, in der militärische Berufsoffiziere, z.B. nach einem Putsch, die nationale Politik bestimmen, spricht man von einer Militärdiktatur.

Historische Entwicklung in Deutschland

Deutsches Kaiserreich (1871–1918)

Die Reichsverfassung von 1871 sah ein einheitlich geführtes Heer nach preußischem Muster sowie eine Kriegsmarine vor, die beide der monarchistischen Regierungsform entsprechend im Frieden sowie im Kriegsfall der umfassenden Autorität des deutschen Kaisers unterstehen sollten. Befehls- und Kommandogewalt standen dem Monarchen dem preußischem Vorbild entsprechend allein zu, auch ohne Einverständnis des Reichskanzlers. Nicht allein festlegen konnte der Kaiser den Umfang von Heer und Kriegsmarine und die Höhe der Militärausgaben; dies fiel in die gemeinsame Kompetenz von Bundesrat und Reichstag.

Auf ein Reichskriegsamt als oberste Reichsbehörde mit einem Staatssekretär an der Spitze, für das der Reichskanzler verantwortlich gewesen wäre, wurde verzichtet. Stattdessen wurden die Verwaltungsaufgaben vom preußischen Kriegsministerium übernommen. In der Verfassung nicht erwähnt war der Große Generalstab, eine Abteilung des preußischen Kriegsministeriums. 1883 erhielt dessen Chef, Helmuth von Moltke das Recht zum unmittelbaren Vortrag beim Kaiser, das vom preußischen Ministerpräsidenten nicht eingeschränkt werden konnte. Für die kaiserliche Marine galten als originärem Organ des Bundes gesonderte Regeln. Insgesamt lässt sich auch für das stark militaristisch geprägte Kaiserreich, in dem eine Trennung von Zivil und Militär nicht immer möglich ist, von einem Primat der Politik über das Militärische sprechen, nicht allerdings von einer demokratischen Kontrolle der Militärführung.

Zu Beginn des Ersten Weltkrieges ermächtigte der Kaiser den Chef des Generalstabes, Kommandobehörden des Feldheeres selbständig Befehle zu erteilen. Im weiteren Kriegsverlauf führte diese Entscheidung spätestens ab 1916 nicht nur zu einer weitgehend unbeschränkten Kontrolle der Streitkräfte durch die Oberste Heeresleitung sondern de facto zu einer durch die Generäle Paul von Hindenburg und Erich Ludendorff ausgeübten Militärregierung, neben der sowohl die Stellung Kaiser Wilhelms II. als auch die des Reichskanzlers Theobald von Bethmann Hollweg verblasste und die erst im Oktober 1918 mit der Verabschiedung Ludendorffs endete.

Weimarer Republik (1918–1933)

Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 sah für die ab 1921 als „Reichswehr“ bezeichneten Streitkräfte den Reichspräsidenten als obersten Befehlshaber vor (Art. 47 WRV) unter dem der Reichswehrminister die Befehlsgewalt ausübte. Als höchste Soldaten vertraten ihn der Chef der Heeresleitung und der Chef der Marineleitung in der Ausübung der militärischen Kommandogewalt. Vereidigt wurden die Soldaten auf die Weimarer Verfassung. Trotz formeller Unterstellung unter die Institutionen der Weimarer Republik wurde eine wirkliche parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte während der Weimarer Republik nicht erreicht. Gründe dafür waren der Dualismus zwischen dem Oberbefehl des Reichspräsidenten, der Weisungsbefugnisse gegenüber dem Reichswehrminister besaß, und der Kommandogewalt des Reichswehrministers, der dem Parlament verantwortlich seinerseits die »Ausübung« dieser Gewalt an den Chef der Heeresleitung übertrug. Im Ergebnis führte dies zu einer »Entmachtung« des Reichswehrministers und damit zur Begrenzung der parlamentarischen Kontrolle. Dem Chef der Heeresleitung Hans von Seeckt, gelang es nach der Konsolidierung der Republik und der Überwindung der in Folge der Revolution entstandenen Volkswehren und Freikorps, zunehmend Einfluss und Autonomie der Reichswehr zu erweitern und diese zu einem „Staat im Staate“ zu entwickeln. Unter der Reichspräsidentschaft Hindenburgs erlangte die Reichswehrführung zunehmenden politischen Einfluss und bestimmte schließlich auch die Zusammensetzung der Reichsregierungen mit. Dadurch trug die Reichswehr, deren Führungspersonal vielfach eine republikfeindliche und monarchistische Einstellung zugeschrieben wird, maßgeblich zur Entwicklung eines autoritären Präsidialsystems während der Endphase der Weimarer Republik bei.

Nationalsozialistische Diktatur (1933–1945)

Nach der Übernahme der Regierungsgewalt durch die Nationalsozialisten im Januar 1933 begann, parallel zur schrittweisen Abschaffung von Demokratie und Rechtstaatlichkeit und der Etablierung einer autoritären Diktatur, auch ein Prozess an dessen Ende eine weitestgehende Kontrolle der seit 1935 unter der Bezeichnung Wehrmacht geführte Streitkräfte durch Hitler stand. Unmittelbar nach dem Tod von Reichspräsident Paul von Hindenburg am 2. August 1934 ließ Hitler die Soldaten auf sich als „Obersten Befehlshaber der Wehrmacht“ vereidigen. Nach Kritik aus der Militärführung an seinem Kriegskurs Ende 1937 ergriff er wenig später eine günstige Gelegenheit, um den Reichskriegsminister, Werner von Blomberg, aus dem Amt zu drängen und selbst die direkte Befehlsgewalt über die Wehrmacht zu übernehmen (Blomberg-Fritsch-Krise) sowie sich die Oberbefehlshaber von Heer, Kriegsmarine und Luftwaffe direkt unterstellen zu lassen. An die Stelle des Kriegsministeriums trat am 4. Februar 1938 das Oberkommando der Wehrmacht (OKW) unter Wilhelm Keitel, einem nationalsozialistisch eingestellten General. Damit war eine Gleichschaltung auch des Militärapparats im Wesentlichen erreicht, die dazu führte, dass sich Hitler im Krieg bestimmenden Einfluss auf die militärstrategische Planung und die Führung der militärischen Operationen sicherte und die Aufgabe der militärischen Stäbe sich im wesentlichen auf die Umsetzung seiner Vorgaben beschränkte. Diese militärische Spitzengliederung war trotz erheblicher Mängel von Hitler gewollt, weil sie ihn zur entscheidenden Autorität in allen wichtigen Fragen machte. So sicherte er effektiv eine auf ihn persönlich zugeschnittene diktatorische Herrschaft. Offener Widerstand oder auch nur Widerspruch aus dem Militärapparat war danach kaum mehr zu beobachten. Trotz dieser Konstruktion gab es verschiedene Widerstandsbewegungen innerhalb des Offizierskorps der Wehrmacht, die im Kriegsverlauf in Folge massiver Kriegsverbrechen, des Völkermords an den Juden sowie mit der sich abzeichnenden Niederlage zunahmen und schließlich im letztlich erfolglosen Attentat vom 20. Juli 1944 mündeten.

Ausprägung in der Bundesrepublik Deutschland

Ausgehend von den geschichtlichen Erfahrungen wurden bei der Diskussion über die Wiederbewaffnung, d. h. über die Aufstellung der Streitkräfte der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1955, insbesondere durch Theodor Blank, damaliger Behördenleiter der Dienststelle Blank, die Notwendigkeit hervorgehoben, nach dem Modell anderer demokratischer Streitkräfte, insbesondere der Streitkräfte der Vereinigten Staaten, eine zivile Kontrolle über die Streitkräfte fest zu etablieren und diese dabei nicht auf eine Kontrolle durch das Parlament zu beschränken.

"Wir wollen Streitkräfte in der Demokratie, die sich dem Vorrang der Politik fügen. Sie sollen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit achten, die staatsbürgerlichen Grundrechte und Grundpflichten ernst nehmen und die Würde des Menschen anerkennen. Sie sollen bereit sein zur Verteidigung gegen jeden, der den Frieden bricht. Nach diesen Grundsätzen wird die Bundesregierung die zukünftigen Streitkräfte als einen Teil der Exekutive aufbauen. Die Armee darf kein Staat im Staate sein. Die zivile Leitung muß den Vorrang der Politik sichern. Die parlamentarische Kontrolle soll stärker durchgeführt werden, als das früher in Deutschland der Fall war. Der Soldat soll von allen Aufgaben frei bleiben, die auch von zivilen Bediensteten durchgeführt werden können".

– Theodor Blank, 27. Juni 1955, Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 schuf die sog. Wehrverfassung, die der Aufgabenwahrnehmung und Führung der Bundeswehr zu Grunde liegt. Sie regelte u.a. die Aufstellung von Streitkräften (Art. 87a a. F.) und die Befehls- und Kommandogewalt (Art. 65a), stärkte die Stellung des Parlaments in der Wehrverfassung (Art. 45a, 45b, 49, 59a, 87a), ermächtigte zur Einschränkung von Grundrechten (Art. 12, 17a), schuf die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine besondere Wehrverwaltung und Wehrgerichtsbarkeit (Art. 87b, 96 Abs. 3, 96a), begrenzte die Wählbarkeit von Soldaten (Art. 137) und begründete einen Verfassungsvorbehalt für eine Regelung des Streitkräfteeinsatzes im inneren Notstand (Art. 143).

Eine effektive zivile und demokratische Kontrolle der Bundeswehr soll in der Bundesrepublik Deutschland insbesondere durch nachstehende Prinzipien und Instrumente sichergestellt werden:

Ziviler Befehlshaber

Die Übertragung der obersten militärischen Befehls- und Kommandogewalt auf das zivile Staatsoberhaupt, den Regierungschef oder einen zivilen Verteidigungsminister ist ein wesentliches Instrument der Sicherung ziviler Kontrolle. In der Bundesrepublik Deutschland hat nach Art. 65a Abs. 1 des Grundgesetzes in Friedenszeiten der Bundesminister der Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte. Nach § 14 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Bundesregierung wird der Bundesverteidigungsminister in seiner Eigenschaft als Leiter einer Obersten Bundesbehörde (des Bundesverteidigungsministeriums) im Falle seiner Verhinderung durch den Staatssekretär vertreten. Mit Verkündung des Verteidigungsfalls geht die Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler über (Art. 115b GG).

Das BMVg ist oberste Bundesbehörde und höchste Kommandobehörde der Streitkräfte. Auf die Aufstellung eines Generalstabes wurde bewusst verzichtet. An der Spitze des Ministerium steht die Ministerin, zwei zivile, parlamentarische Staatssekretäre, zwei zivile, beamtete Staatssekretäre und der Generalinspekteur der Bundeswehr. Die parlamentarischen Staatssekretäre vertreten die Ministerin im politisch-parlamentarischen Bereich. Die beamteten Staatssekretäre verantworten die fachliche Leitung des Ministeriums und unterstützen die Ministerin in der Ausübung der Befehls- und Kommandogewalt. Der Generalinspekteur berät die Ministerin militärisch. Er ist der ranghöchste Soldat und für die Gesamtkonzeption der Streitkräfte verantwortlich.

Zivile Wehrverwaltung

Mit Aufstellung der Bundeswehr wurde für diese grundgesetzlich eine funktionale Trennung von militärischen Streitkräften (Art. 87a GG) und einer zivilen Wehrverwaltung (Art. 87b GG) festgeschrieben. Die hierarchisch gegliederte Bundeswehrverwaltung darf somit kein Annex der Streitkräfte sein, sondern ist für die Erfüllung der ihr übertragenen obligatorischen (Art. 87b Abs. 1 GG) und fakultativen (Art. 87b Abs. 2 GG) Aufgaben eigenverantwortlich zuständig. Das bedeutet, dass innerhalb der Bundeswehr ein institutionell verselbstständigter Zweig der öffentlichen Verwaltung bestehen muss, der im Unterschied zu den Streitkräften nicht auf dem Prinzip von Befehl und Gehorsam beruht, sondern den allgemeinen Regeln des öffentlich-rechtlichen Verwaltungshandelns unterworfen ist. Dieses Trennungsgebot soll sicherstellen, dass Verwaltungsaufgaben von speziell ausgebildetem Zivilpersonal nach allgemeinen Verwaltungsgrundsätzen wahrgenommen werden. Die verfassungsrechtliche Verankerung dieser als Ausdruck der zivilen Kontrolle zu verstehenden Aufgabentrennung geht wesentlich auf Ernst Wirmer zurück, der ein institutionell selbstständiges ziviles Element als notwendige Ausprägung demokratischer Streitkräfte ansah.

Ernst Wirmer 1953 als Mitarbeiter des Amtes Blank war maßgeblich an der Verankerung des Prinzips der zivilen Kontrolle in der Wehrverfassung beteiligt.

Parlamentarische Kontrolle

Die Bundeswehr ist als Parlamentsarmee ausgestaltet, über ihren Einsatz kann nicht allein durch das Staatsoberhaupt oder die Regierung entschieden werden, sondern dieser muss explizit durch das Parlament genehmigt werden. Inwieweit und in welcher Form der Bundestag einem bewaffneten Auslandseinsatz zustimmen muss, regelt seit 2005 das Parlamentsbeteiligungsgesetz. Auch obliegt die Feststellung des Verteidigungsfalles gem. Art. 115a GG dem Bundestag; der Bundesrat muss zustimmen. Der entsprechende Antrag muss von der Bundesregierung gestellt werden. Die Feststellung im Bundestag erfolgt mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens aber mit den Stimmen der absoluten Mehrheit der Gesamtzahl seiner Mitglieder. Die Feststellung wird vom Bundespräsidenten im Bundesgesetzblatt verkündet (Art. 82 Abs. 2 GG). Im Bundesrat ist die absolute Mehrheit der Stimmen erforderlich.

Darüber hinaus übt der Bundestag über sein Budgetrecht Kontrolle aus. Anders als in anderen Ressorts müssen nach gängiger Praxis des Bundestages zudem alle Investitionsentscheidungen der Bundeswehr über 25 Millionen Euro durch den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages gesondert gebilligt werden.

Schließlich kann der Verteidigungsausschuss des Deutschen Bundestages abweichend von Art. 44 GG nach Art. 45a GG selbst Untersuchungen einleiten und sich auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder als Untersuchungsausschuss konstituieren.

Ernennung und Entlassung von militärischem Führungspersonal durch den Bundespräsidenten

Der Bundespräsident ernennt und entlässt Offiziere und Unteroffiziere (Art. 60 Abs. 1 GG). Gemäß § 50 Soldatengesetz (SG) kann der Bundespräsident Soldaten dabei ab der Besoldungsgruppe B 6, also die Dienstgradgruppe der Generale und Admirale ohne Angaben von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzen. Ein Beispiel ist die Versetzung des Inspekteurs der Marine, Vizeadmiral Kay-Achim Schönbach, in den einstweiligen Ruhestand im Jahr 2022 in Folge von umstrittenen Äußerungen zur Russlandpolitik der Bundesregierung.

Admiral Kay-Achim Schönbachs öffentliche Äußerungen bei einem indischen Think Tank über den Umgang mit Russland, die im Widerspruch zu den außenpolitischen Positionen der Regierung Scholz standen, führten im Januar 2022 zu seiner Entlassung.

Institution des Wehrbeauftragten

Seit 1956 besteht mit dem Amt des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages gemäß Art. 45b Grundgesetz ein Hilfsorgan des Bundestags welches die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle im Bereich der Bundeswehr unterstützen soll. Der Wehrbeauftragte wird als eine Art Ombudsman auf Eingabe von Soldaten der Bundeswehr hin oder auf eigene Initiative tätig, wenn ihm Umstände bekannt werden, die auf eine Verletzung der Grundrechte der Soldaten oder der Grundsätze der Inneren Führung schließen lassen. Zu diesem Zweck darf er jede Bundeswehrdienststelle ohne Anmeldung besuchen und Auskunft und Akteneinsicht einfordern. Über die Ergebnisse seiner Tätigkeiten berichtet er jährlich dem Deutschen Bundestag.

Innere Führung

Als Innere Führung wird eine Führungskonzeption der Bundeswehr bezeichnet, die sich am Leitbild des Staatsbürgers in Uniform orientiert und deren Umrisse im Zuge der Wiederbewaffnung bereits vor Gründung der Bundeswehr entworfen wurden (Himmeroder Denkschrift). Wesentliche Inhalte des Konzeptes der Inneren Führung sind die Integration in Staat und Gesellschaft, die Entwicklung eines Leitbild vom Staatsbürger in Uniform, Vorgaben für die ethische, rechtliche und politische Legitimation des Auftrages und die Verwirklichung wesentlicher staatlicher und gesellschaftlicher Werte in den Streitkräften. Damit soll die Integration der Bundeswehr in Staat und Gesellschaft und die Bindung an das Grundgesetz gefördert werden und damit der Ausbildung eines Staates im Staat entgegengewirkt werden.

Siehe auch

• Primat der Politik
• Gewaltenteilung
• Staat im Staate
• Parlamentsarmee
• Befehls- und Kommandogewalt
• Innere Führung

Literatur

• Ernst-Reinhard Beck, MdB, Die demokratische Kontrolle von Streitkräften als integraler Bestandteil des OSZE-Verhaltenskodex, Vortrag auf dem 684th Meeting of the Forum for Security Co-operation 6 June 2012, https://www.osce.org/files/f/documents/b/2/91219.pdf
• Andreas Dietz: Das Primat der Politik in kaiserlicher Armee, Reichswehr, Wehrmacht und Bundeswehr: Rechtliche Sicherungen der Entscheidungsgewalt über Krieg und Frieden zwischen Politik und Militär. Mohr Siebeck, Tübingen 2011, ISBN 978-3-16-150865-3.
• Laurent F. Carrel, Otto Pick, Stefan Sarvas, Andreas Schaer, Stanislav Stach Demokratische und zivile Kontrolle von Sicherheitspolitik und Streitkräften in Zürcher Beiträge, Heft Nr. 41, Zürich 1997, Forschungsstelle für Sicherheitspolitik und Konfliktanalyse Eidgenössische Technische Hochschule 8092 Zürich https://css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/ZB_41.pdf zur Sicherheitspolitik und Konfliktforschung
• Michael C. Desch: Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment. Johns Hopkins University Press, Baltimore 2001, ISBN 0-8018-6059-8.
• REPORT ON THE DEMOCRATIC CONTROL OF THE ARMED FORCES, EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAWat its 74th Plenary Session (Venice, 14-15 March 2008) https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2008)004-e
• Peter D. Feaver: Armed Servants: Agency, Oversight, and Civil-Military Relations. Harvard University Press, Cambridge, Mass. 2005, ISBN 0-674-01761-7.
• Samel E. Finer: The Man on Horseback: The Role of the Military in Politics. Transaction Publishers, New Brunswick, N.J. 2002, ISBN 0-7658-0922-2.
• Samuel P. Huntington: Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations, 1981. Auflage, Belknap Press, Cambridge 1957, ISBN 0-674-81736-2.
• Richard Kohn, An Essay on CIVILIAN CONTROL of the MILITARY, https://americandiplomacy.web.unc.edu/1997/03/an-essay-on-civilian-control-of-the-military/
• Yagil Levy: A Revised Model of Civilian Control of the Military: The Interaction between the Republican Exchange and the Control Exchange. In: Armed Forces & Society. 38, Nr. 4, 1. Oktober 2012, ISSN 0095-327X, S. 529–556. doi:10.1177/0095327X12439384.
• Morris Janowitz: The Professional Soldier. Free Press, 1964, ISBN 0-02-916180-0.

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